L'effet Laffer en France au cours des années 1980

par Philippe LACOUDE

Le vingtième siècle aura été marqué par de nombreuses crises économiques dans tous les pays du monde. Chacune d'entre elles pose le problème des rentrées fiscales de l'Etat, dont les recettes sont intimement liées au niveau de l'activité économique. Cette dernière est fortement influencée à son tour par la taille de l'Etat.

Au cours de la plupart de ces crises, le législateur a été tenté d'augmenter la pression fiscale. Pourtant, celle-ci n'est peut-être pas l'arme absolue pour rétablir l'équilibre budgétaire, comme nous allons tenter de le montrer dans les pages qui suivent.

En effet, les taxes ne sont pas sans effet sur le niveau de l'activité humaine. Si elles deviennent trop fortes, elles peuvent convaincre les producteurs de renoncer à vendre une partie des services de leur travail à titre fiscalisé pour se consacrer à des activités non ou moins taxées. Les recettes fiscales varient alors en sens inverse du taux d'imposition. Ce phénomène, connu depuis plus de deux siècles, est appelé "effet Laffer", du nom d'un économiste américain qui l'a popularisé en 1978.

Nous allons rappeler les idées simples qui démontrent l'existence de cet effet, et ne consistent finalement qu’à appliquer les lois de l'offre et de la demande. Ensuite, nous verrons sur quelques exemples pratiques étrangers les effets de la prise en compte explicite d'un tel phénomène. Notre objectif final consistera à chercher si certaines données économiques tendent à prouver de manière irréfutable qu'un tel phénomène existe en France. Dans un tel cas, pour augmenter les recettes de l'Etat, il faudrait baisser les impôts et non l'inverse.

Dans une première partie nous allons évoquer les fondements de la théorie des prix qui pourraient conduire à ce que les recettes fiscales décroissent avec la hausse du taux marginal d'imposition au-delà d'un certain niveau. Il existe deux raisons principales qui expliquent un tel phénomène. Tout d'abord, l'impôt sur le revenu introduit une certaine distorsion de prix relatif entre le travail marchand et les loisirs. Ensuite, il introduit un biais dans les préférences des individus en faveur de la consommation et au détriment de l'épargne.

1.1. Impôt sur le revenu et partage entre loisirs et activités marchandes

L'effet le plus connu de l'impôt, et celui qui est généralement invoqué pour justifier l'existence théorique d'une courbe de Laffer, est la distorsion de prix relatifs entre loisir et activités marchandes introduite par l'impôt sur le revenu. En termes simples, on attribue généralement un caractère désincitatif à l'impôt. Au-delà d'un certain taux, les individus auraient tendance à baisser leur offre de travail marchand dans de telles proportions, qu'une hausse de l'impôt n'engendrerait pas, paradoxalement, la hausse attendue des recettes de l'Etat.

Ce résultat provient de la façon dont les individus réagissent à une variation de salaire réel. Comme nous allons le voir, si le salaire augmente, l'offre de travail des individus sur le marché devrait augmenter.

Pourtant, un contre argument puissant à de tels phénomènes est souvent avancé. Certains économistes prétendent en effet, que si des individus très riches font face à une hausse de salaire, ils n'augmenteront pas leur offre de travail mais la réduiront de façon à profiter des loisirs nouveaux offerts par le surplus de revenus. De la même façon, une baisse du taux de salaire pourrait conduire les individus à offrir plus de travail pour maintenir leur niveau de vie antérieur. Nous verrons pourtant que de telles assertions, dont les fondements économétriques relèvent du cas particulier, n'interdisent nullement l'existence de la "courbe de Laffer".

1.1.1. Résultat classique.

Schématiquement, les individus disposent de leur temps à répartir selon deux types d'activités, le loisir, c'est-à-dire les activités domestiques qui ne sont pas fiscalisées, et les activités marchandes qui sont fiscalisées.

Imaginons une société sans taxes. Un agriculteur qui cultive du blé vend sa production sur le marché. Son activité lui rapporte 100 francs de l'heure. Il peut acheter du pain à son boulanger, pour 33 francs du kilogramme. S'il produit lui-même son pain, chez lui, il en a pour une demi-heure de temps. Ses choix sont donc simples. Soit il achète du pain sur le marché, cela lui coûte 20 minutes de travail - le temps qu'il lui faut pour obtenir 33 francs de production de blé - soit il produit lui-même son pain, cela lui coûte 50 francs en terme de production de blé au prix du marché. La décision la meilleure pour lui est de quitter l'autarcie, de vendre plus de blé et d'acheter du pain à son boulanger. La production marchande est augmentée de 33 francs de blé et de 33 francs de pain.

Imaginons maintenant que l'Etat fixe une taxe de 50%. En une heure de production, l'agriculteur n'obtient plus que 50 francs de revenu réel. Le solde, 50 francs, est donné à l'Etat. Les choix sont très simples dans ce cas là aussi. Soit il produit du blé pour acheter du pain, soit il transforme lui-même son blé en pain. Dans le premier cas, il lui faudra 40 minutes de travail, dans l'autre toujours une demi-heure. Le système optimal de production est l'autarcie. La production marchande est alors amputée des 33 francs de blé et des 33 francs de pain, ci-dessus cités.

Cet exemple n'est pas anecdotique. Nous sommes entourés d'exemples de ce genre. Le problème est d'identifier ce type de phénomènes. Lorsque certains proposent d'exonérer les employés de maison de charges sociales, ils ne proposent pas autre chose que d'accroître la division du travail. De la même façon, si les français bricolent tant chez eux le week-end, c'est précisément parce qu'il est plus compétitif de le faire soit même, à un rendement très faible, plutôt que d'appeler les artisans spécialistes du domaine qui eux auraient une efficacité incomparable. De ce point de vue, les artisans sont un groupe de pression qui aurait un immense intérêt à réclamer une baisse de l'impôt pour augmenter leur compétitivité par rapport au travail domestique. Peu d'entre eux en sont réellement conscients. De la même façon, comment se fait-il que tant de Français posent eux-mêmes leur autoradio ou changent leurs plaquettes de freins alors que le garagiste, à 100 mètres de chez eux, pourrait faire la même chose en trois fois moins de temps? La réponse à ce type de question tient simplement au niveau de l'impôt. Si son taux est de 50%, il faut que l'artisan soit quatre fois plus efficace que son client, si celui-ci a le même salaire horaire, pour que l'échange soit bénéfique.

Nous pouvons illustrer ce que nous venons de dire par le traditionnel graphique d'arbitrage entre travail et loisirs. Un individu dispose de 24 heures par jour. S'il travaille zéro heures, son revenu est nul, s'il travaille 24 heures, son revenu vaut 24w, où w est son taux de salaire horaire. Bien sûr, n'importe quelle combinaison intermédiaire - point de la droite AB - est possible. Le point d'équilibre E est celui qui égalise l'utilité marginale de la dernière heure de travail à l'utilité marginale de la dernière heure de loisir. La courbe d'utilité U0 est tangente à la droite (AB) en E.

La fiscalité fait varier le niveau du taux de salaire w. Pour un taux d'imposition proportionnelle t, le taux de salaire réel n'est que de (1—t)w. Par exemple, si w vaut 100 francs de l'heure, et si le taux d'imposition est de 25%, le taux de salaire réel n'est que de 75 francs de l'heure. Dans le graphique ci-dessus, une hausse de t se traduit par le déplacement du point B vers le bas. Pour chaque taux d'imposition, nous obtenons alors un point d'équilibre E(t) correspondant. La courbe qui joint les points E(t), sentier d'expansion du taux de salaire, n'est autre que la courbe d'offre de travail S(t) en fonction du taux d'imposition.

Cette courbe S(t) nous indique que l'offre de travail diminue lorsque augmente le taux d'imposition marginal1. La production, qui est liée à l'offre de travail, décroît donc avec le taux de l'impôt. Dans la mesure où le niveau de l'offre de travail est nul pour un impôt de 100%, la production est également nulle pour ce niveau d'imposition. Le niveau de la production décroît donc régulièrement de C* vers 0 lorsque l'impôt passe de zéro à 100%. En effet, nous comprenons facilement que si les individus sont obligés de transférer l'intégralité de leur production à l'Etat, ceux-ci choisissent de ne pas travailler, ou bien encore de déplacer leur activité du cadre légal vers le marché noir. Ce phénomène peut être constaté, à des degrés divers, dans toutes nos sociétés actuelles.

Entre les deux valeurs limites de la production correspondant aux taux de 0% et 100%, la production atteindrait des valeurs régulièrement décroissantes avec le taux d'imposition. On peut donc simplifier cette hypothèse de base en représentant la courbe de la production comme une droite décroissante. La courbe de Laffer proprement dite, lie le niveau des recettes fiscales de l'Etat au taux d'imposition. Les recettes de l'Etat sont d'abord nulles pour un taux nul, puis augmentent avec ce taux pour ensuite décroître jusqu'à zéro2 pour un taux d'impôt de 100%. En fait, nous pouvons expliquer ce résultat d'une manière simple en considérant de nouveau la courbe de production. Les recettes de l'Etat correspondent à la surface rectangulaire de la figure 3.

Cette surface est petite pour les taux faibles ou élevés dans la mesure où la largeur du rectangle tend vers zéro (alors que sa longueur tend vers une valeur finie). Les recettes fiscales sont maximales lorsque la surface du rectangle est maximale, c'est à dire pour une valeur intermédiaire du taux d'imposition. Si nous examinons attentivement la figure 4, nous comprenons comment les économistes de l'offre parviennent à un tel résultat. Cette quatrième figure permet de comparer les recettes (surfaces rectangulaires) résultant de différents taux d'imposition. La surface rectangulaire hachurée augmente d'abord avec le taux d'imposition, puis décroît ensuite jusqu'à zéro.

Si on relie les recettes fiscales de l'Etat au taux d'imposition, nous obtenons la courbe de Laffer (figure 5). Cette courbe indique qu'au-delà d'un certain taux d'imposition t*, toute augmentation de la pression fiscale se traduit par une diminution des recettes3 . Bien sûr nous ne prétendons pas que ce taux soit de tel ou tel niveau. Tout comme la loi de la demande ne prétend pas dire de quel montant la demande diminue lors d'une baisse de prix, la courbe de Laffer ne dit pas de quel montant vont varier les recettes de l'Etat à variation d'imposition donnée.

La courbe de Laffer est donc un cadre analytique4. Elle repose sur une axiomatique vraie, à savoir l'idée suivant laquelle les individus travaillent davantage si leur taux de salaire réel augmente. Elle est logiquement déduite de cette axiomatique, par conséquent elle est donc vraie. Maintenant, il est fort possible que le taux t* soit de 80%, mais il se pourrait aussi fort bien qu'il soit de 20%. La science économique n'est pas la science économétrique. Elle ne nous donne pas d'indications sur la valeur de ce taux d'imposition critique. En fait, dans la réalité, les choses sont compliquées par les effets de seuils, les tranches d'imposition, les plafonnements, et les arbitrages possibles entre des produits à la taxation parfois fort différente.

Dans la troisième partie, nous tenterons de donner une réponse à cette question dans le cadre de l'impôt sur le revenu en France. Sans donner la valeur exacte de t*, nous essayerons de savoir de quel coté de ce taux critique se situe le taux marginal d'imposition en France.

Cette courbe recouvre les résultats de nombreux modèles mathématiques ou graphiques qui utilisent explicitement ou non, l'hypothèse sous-jacente selon laquelle les individus transfèrent leurs activités marchandes vers des activités non-marchandes5 ou de marché noir. Une richesse de ce modèle pourrait donc tenir dans la simplicité de sa formulation qui ne le rend pas moins remarquablement synthétique.

En revanche, il ne donne pas de guide pour les choix publics. En effet la science économique est une science de l'action humaine. Elle devrait être wertfrei, sans valeur. En ce sens, la courbe de Laffer ne permet pas de discriminer entre ce qui est bon ou mauvais, ce qui relève de l'éthique et de la politique. Il est par exemple possible de faire le choix de taxer au-delà de t* et par là même de se priver de recettes fiscales, par exemple pour assurer l'égalité des revenus6. De la même façon, si l'Etat décide de produire des biens publics pour un montant de G francs de dépenses gouvernementales, il n'est probablement pas pertinent de rechercher à atteindre R*, le montant de recettes maximal, si celui-ci est très nettement supérieur à G.

En conclusion, nous pourrions donc souligner le fait que l'existence de la courbe de Laffer ne peut pas dispenser l'homme de l'Etat d'adopter des critères normatifs, éthiques ou politiques. La recherche du maximum de la courbe de Laffer ne donne qu'une contrainte supplémentaire en matière de choix publics. Bien sûr, il reste vrai que celle-ci a tout de même de l'importance.

1.1.2. La courbe coudée d'offre de travail est-elle une exception

Il se pourrait cependant que la courbe de Laffer soit contradictoire avec une autre hypothèse qui dit que l'offre de travail augmente avec le niveau d'imposition, ou en d'autres termes, que l'offre de travail augmente si le taux de salaire baisse. Ceci résulte d'un effet revenu supérieur à l'effet substitution. Cet effet donne une forme coudée à la courbe d'offre de travail. Cette hypothèse n'est rien d'autre qu'une transposition de l'effet Giffen à la loi de l'offre, alors que cet effet s'étudie traditionnellement dans le cadre de la loi de la demande.

Ce phénomène est parfaitement contestable du point de vue théorique. Le Pr Salin a démontré qu'il résulte essentiellement d'une mauvaise spécification des modèles analytiques de la théorie des prix et que celui-ci ne peut apparaître que dans le court terme7.

Pour comprendre ceci, il faut imaginer la situation dans laquelle se retrouverait un individu qui aurait signé un bail de trois ans et qui aurait emprunté une certaine somme pour s'acheter une voiture. Dans le cas où son salaire horaire diminue, il est fort probable que cet homme se mette à offrir plus de travail sur le marché, parce qu'il doit faire face à des engagements financiers, ici le loyer et les traites de son emprunt. A court terme, une baisse du taux de salaire entraîne donc une hausse de l'offre de travail. A plus long terme, notre individu va avoir tendance à renégocier ses contrats. En effet, il vit une situation particulièrement désagréable. Il va tenter de s'en extirper. Il peut alors chercher un appartement moins cher, éventuellement une voiture plus petite. A moyen terme, cette personne va donc avoir tendance à diminuer son offre de travail, dans les limites que lui permettent ses contrats. Mais il est une chose plus importante encore. Notre homme va devenir d'une extrême prudence. Il ne va plus engager de nouvelles activités. D'abord parce qu'il jugera sa situation comme fragile et ensuite parce que son banquier va cesser de lui prêter. En fait, si dans le court terme l'offre de travail a augmenté, les alternatives de notre individu ont changé. Il n'accroît pas son activité pour produire ou acheter plus. Non, maintenant son meilleur investissement est devenu son désendettement. La situation de crise du début de la décennie 1990 correspond très exactement à ce schéma logique.

Dans ce contexte une augmentation des taux d'imposition engendre des rentrées supplémentaires de recettes fiscales. Un ou deux an plus tard, une fois les contrats renégociés, l'offre de travail diminue. La variation de l'assiette fiscale, plus faible, entraîne une baisse des recettes fiscales. Pour compenser celles-ci, il est possible d'augmenter les taux d'imposition mais l'effet quelques mois plus tard est encore plus néfaste. A long terme, seule la loi de l'offre prévaut. Des taux d'imposition toujours plus forts vont entraîner des réactions de plus en plus rapides des individus. Certains seront dans l'impossibilité de revoir les contrats qu'ils ont signés; il leur sera impossible de les honorer. Pour ces individus-là, la faillite est devenue inéluctable, et avec elle, la réduction supplémentaire de l'assiette fiscale. Dans le même temps, il est bien évident que le nombre de créations d'affaires nouvelles est voisin de zéro. Les quelques investisseurs qui avaient anticipé la crise et qui sont dans une situation plus confrtable demandent des primes de risque très importantes. En d'autres termes, ils ne prennent plus de risques qui ne soient pas fortement rémunérés. Là encore ce que nous présentons théoriquement n'est pas sans rapport avec la crise des années 1992-19938.

Dans un tel contexte, les déficits publics se creusent. Non pas seulement à cause de la réduction de l'offre de travail et de la production, mais également parce que les investisseurs ne créent pas de nouvelles affaires. Ils attendent que les offres et les demandes se soient adaptées au nouveau contexte fiscal.

Il nous faut souligner que l'effet revenu est perçu par certains auteurs comme un contre-exemple de la courbe de Laffer. Dans leur article "La courbe de Laffer dix ans après : un essai de bilan critique", B. Théret et D. Uri expliquent qu''

"un accroissement du taux d'imposition - donc une diminution du salaire net après impôt - en diminuant le coût d'opportunité du loisir engendre un effet de substitution en faveur de ce dernier et au détriment de l'offre de travail: l'effet de substitution est donc du même signe que la variation du salaire net. Mais, réduisant simultanément le revenu perçu, il favorise un accroissement de l'offre de travail pour maintenir le niveau antérieur de satisfaction: l'effet de revenu est donc de signe contraire"9.

Les auteurs poursuivent:

"Dans ces éventualités, comme pour une élasticité négative de l'offre de facteurs par rapport à leur rémunération après impôt, il est clair qu'il ne peut y avoir de relation inverse entre taux et recettes fiscales puisque l'assiette taxable (l'offre de travail) s'accroît quand s'élève le taux d'imposition".

Nous savons maintenant ce que recouvre cet "effet revenu". Ceci est donc peut-être vrai à court terme. Pourtant même si la courbe d'offre de travail était coudée (à court terme), il n'en existerait pas moins un taux d'imposition w au-delà duquel une augmentation des impôts a un effet négatif sur l'offre de travail. En effet, si nous nous reportons au graphique ci-dessous, nous constatons effectivement que l'offre de travail augmente (puisque le temps consacré au loisir diminue) lorsque le taux d'imposition augmente tant que ce taux est inférieur à t*. Au-delà de t*, le salaire réel (net d'impôt) diminue, le temps consacré au loisir augmente et l'offre de travail est fonction décroissante du taux d'imposition.

L'existence d'une courbe coudée d'offre de travail n'empêche donc absolument pas l'existence de la courbe de Laffer. Pourtant la courbe de Laffer prétend qu'à partir d'un certain niveau, si les taxes augmentent, les recettes fiscales diminuent à cause de la baisse de l'offre de travail. La courbe coudée d'offre de travail prétend au contraire que si le niveau du taux de salaire baisse (à cause de l'augmentation des impôts, par exemple), l'offre de travail augmente. Pourquoi est-ce compatible? La réponse est simple. La courbe coudée d'offre de travail ne postule une augmentation de l'offre que pour des niveaux de revenus élevés. Pour de bas niveaux de taux de salaire, la courbe coudée d'offre de travail fonctionne comme une courbe d'offre normale et fait donc correspondre une baisse de l'activité marchande à une baisse de rémunération. Or un très fort taux d'imposition rapproche le revenu réel de zéro.

Ainsi, faire l'hypothèse d'une courbe coudée d'offre de travail revient simplement à dire que le taux t* qui maximiserait les recettes fiscales serait situé plutôt plus à droite sur le graphique de la figure 5. Ce n'est pas improbable à court terme. Le prix Nobel d'économie James Buchanan, spécialiste de la théorie des choix publics, a développé ce point de vue en 1982 dans un article intitulé "Time, Politics, and the Laffer Curve". Dans cet article, James Buchanan et Dwight Lee expliquent pourquoi il se pourrait fort bien qu'il existe plusieurs maxima successifs à la courbe de Laffer10 Certains correspondraient à des effets de court terme. Leur maximum serait obtenu pour des taux d'imposition élevés. D'autres correspondraient à l'adaptation des individus à long terme, leur maximum serait obtenu pour des taux assez bas. La figure 7 représente ce phénomène en montrant la "Short-Run Laffer Curve" (SRLC) et la "Long-Run Laffer Curve" (LRLC). Ce résultat nous semble très pertinent pour expliquer le fait qu'il puisse exister un délai de réaction entre le moment où une décision fiscale est prise et le moment où elle se traduit économiquement. J. Buchanan et D. Lee définissent justement la courbe de Laffer de long terme comme la "période suffisamment longue pour autoriser un ajustement comportemental complet" de chaque taux à l'assiette qui lui correspond.

Dans la section suivante, nous montrerons pourquoi ce résultat peut-être renforcé. En effet, jusqu'à maintenant nous n'avons pas tenu compte des effets de l'impôt sur les prix relatifs intertemporels. Cette "lacune" dans le modèle que nous venons de présenter ne permet pas de rendre compte de l'intégralité des effets qui pourraient exister.

Ajoutons peut-être encore que l'hypothèse d'une forme coudée de l'offre de travail n'a été vérifiée par les tests statistiques que dans des cas particuliers (femmes mariées exerçant une activité salariée fortement rémunérée par exemple) et que d'autre part ces tests se heurtent à des problèmes tels que le choix de la période du test (semaine, mois ou année) et au fait que le modèle de Laffer est un modèle d'imposition proportionnelle et non pas progressive.

A ce sujet, il existe un très grand nombre d'études que nous citons dans la bibliographie. Pour la France, il existe une étude très intéressante de B. Lemennicier qui avait réalisé des tests statistiques dans les années 1980 sur l'offre de travail des femmes11. L'auteur nous montre que la forme coudée d'offre de travail n'est vérifiée que si l'on utilise la semaine comme période du test. En effet, si l'on compare les offres de travail des mois successifs, il n'est pas possible de confirmer de tels résultats. Ceci est conforme à ce que nous disions plus haut, à savoir que l'effet revenu ne peut jouer qu'à court terme et que, sur une longue période, seul subsiste l'effet de substitution.

D'autre part, il nous faut ajouter que cette objection à la courbe de Laffer s'effondre si l'on tient compte des effets de participation, qui empêchent (empiriquement) une courbe coudée. De plus, si l'on étudie l'offre de l'ensemble des agents économiques, et non plus seulement celle des femmes mariées à hauts revenus, le faible poids de ces dernières dans le total des revenus ne permet pas de "couder" l'offre de travail, même sur une période courte.

1.2. Impôt sur le revenu et répartition intertemporelle de la consommation.2. Impôt sur le revenu et répartition intertemporelle de la consommation.2. Impôt sur le revenu et répartition intertemporelle de la consommation

Imaginons que les individus réagissent peu aux taux d'imposition. Il existe alors une autre raison plus profonde à l'existence de la courbe de Laffer.

La taxation des revenus altère les choix entre l'épargne et la consommation. Un des exemples les plus parlants pour expliquer ce phénomène est celui de P. C. Roberts à propos de la taxation des revenus de valeurs mobilières en Grande Bretagne dans les années 1970.

"Le taux marginal d'imposition de 98% sur les investissements qui était appliqué en Grande Bretagne avant d'être supprimé par le gouvernement de Madame Thatcher constitue un bon exemple. Une personne étant dans cette tranche de revenus pouvait dépenser 100.000 dollars en achetant une Rolls Royce, ou l'investir par exemple à 17%. Avant impôt, le coût de la Rolls Royce revenait à renoncer à un apport de revenu de 17.000 dollars par an, soit un prix assez élevé pour une voiture. Mais après impôt, la valeur de ce revenu supplémentaire n'était que de 340 dollars par an (les 2% qui restaient après l'impôt sur les 17.000 dollars) qui était tout ce que l'acheteur avait à perdre pour avoir une Rolls Royce, soit en fait très peu12 .".

Ceci a un effet à long terme sur l'accumulation de capital. Or c'est cette dernière qui fait le revenu des individus. A long terme, si l'épargne est faible, le stock de capital sera faible, et donc les revenus le seront aussi. Les recettes fiscales dépendent donc à long terme de l'accumulation du capital. Si les impôts sont faibles, les montants à épargner seront élevés et proportionnellement importants en terme de revenu. Ce dernier pourra croître rapidement. Les recettes fiscales actualisées seront fortes. En revanche, si le niveau de l'impôt est élevé, les recettes fiscales actualisées seront faibles selon le même raisonnement.

Ainsi la courbe de Laffer verra son sommet déplacé vers les bas taux d'imposition si l'on prend en compte l'accumulation du capital13.